Pierre Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, a présenté le rapport « LE SOUTIEN DE L’ÉTAT AUX SERVICES A LA PERSONNE » mercredi 27 mars.
En 2022, les services à la personne ont représenté plus de 8,8 Md€ de soutiens spécifiques aux 4,4 millions d’utilisateurs qui y ont eu recours. Ils regroupent 26 secteurs de nature très diverse, relevant de besoins sociaux essentiels comme de services de la vie quotidienne. Ces activités bénéficient de soutiens publics en développement régulier, reposant principalement sur un crédit d’impôt en faveur de l’emploi direct ou indirect d’un salarié à domicile, généralisé en 2018.
Dans un contexte sous tension, la Cour a examiné ces soutiens de l’État sous l’angle de la qualité de la dépense publique. Elle propose des perspectives d’évolution qui, sans dégrader la réalisation des principaux objectifs de ces soutiens, sont porteuses d’économies.
Une stagnation de l’activité malgré des soutiens croissants
Lors de sa précédente enquête sur le sujet en 2014, la Cour des comptes avait souligné la nécessité de mieux mesurer l’efficacité des soutiens publics, dans un contexte marqué par un essoufflement de la dynamique enclenchée au début des années 2000. Depuis, la dépense publique consacrée à ces activités a continué à augmenter avec une hausse de plus de 40 % sur dix ans.
Cette hausse contraste avec la stagnation de l’activité observée depuis 2015. Le coût des aides spécifiques s’élève à 9,38 € par heure travaillée, soit un montant proche de celui du Smic horaire brut, en hausse de 29 % en euros constants sur dix ans.
Un secteur hétéroclite, des objectifs multiples et peu hiérarchisés
La politique de soutien aux services à la personne souffre d’un double problème majeur de conception.
D’une part, son objet même est un ensemble hétéroclite d’activités exercées selon des modalités d’emploi et des régimes juridiques divers. Elles regroupent des métiers variés, dont le seul point commun est de s’exercer au domicile des particuliers. Cette hétérogénéité fragilise la définition d’une stratégie d’ensemble, au point que la pertinence même d’une politique en faveur des services à la personne peut être discutée.
D’autre part, les objectifs poursuivis par ces soutiens se sont progressivement sédimentés, sans que les priorités, parfois contradictoires, soient hiérarchisées. Les objectifs économiques transversaux, tels que la lutte contre le travail dissimulé ou le développement de l’emploi, côtoient des enjeux sociaux propres à certaines activités comme le maintien à domicile des personnes âgées ou en situation de handicap.
La dernière formalisation explicite d’une stratégie d’ensemble remonte au « plan Borloo » de 2005. Le développement du secteur tend à devenir la justification principale des mécanismes de soutien.
Une dispersion du pilotage et des instruments
Le pilotage de ces aides constitue un défi, puisque les compétences sont à la fois partagées entre l’État, les collectivités territoriales et la Sécurité sociale, mais aussi, au sein de l’État, entre huit directions d’administration centrale. Le rôle de chef de file attribué au ministère chargé de l’économie traduit une priorité implicite accordée aux objectifs économiques et au secteur privé à but lucratif.
Pour autant, les conséquences n’en ont pas été tirées en matière de rattachement budgétaire des dépenses, qui restent affectées au ministère chargé de l’emploi. Il est nécessaire de mettre fin à ce rattachement artificiel, et, une fois les objectifs clarifiés, d’adosser les dépenses aux administrations réellement responsables.
Les défauts inhérents à la conception de cette politique se reflètent logiquement dans le déploiement des dispositifs de soutien. Ils poursuivent une multitude d’objectifs différents, ce qui rend l’évaluation de leur efficacité délicate. La complexité de ces mécanismes se double d’une instabilité préjudiciable à leur lisibilité et accroît les risques d’irrégularités et de fraude.
Les réformes récentes n’ont été précédées ni d’études d’impact ni d’une analyse globale de l’articulation entre les différents leviers de soutien.
Des résultats peu évalués et modestes au regard de la dépense
Les soutiens publics produisent des résultats décevants. Les lacunes dans les données statistiques et l’absence de vision claire des flux financiers entravent l’évaluation précise de l’efficacité des dépenses publiques.
Face à ces constats et à la perspective d’une augmentation des dépenses liées à l’autonomie, une refonte est nécessaire pour mettre fin à une augmentation non contrôlée. Il est nécessaire de restreindre les activités éligibles aux soutiens et de rationaliser les mécanismes d’aide en limitant l’utilisation des taux réduits de TVA et en simplifiant les régimes de cotisations sociales.
S’agissant du crédit d’impôt, deux scénarios sont proposés. Le premier vise à le recentrer sur les services de la vie quotidienne et sur l’objectif de lutte contre le travail dissimulé, sans affaiblir le soutien aux activités relevant des politiques sociales, qui bénéficieraient d’une réallocation des dépenses fiscales. Le second, moins radical, consisterait à moduler les paramètres de l’avantage fiscal en fonction des activités concernées, des caractéristiques des contribuables et, le cas échéant, des modalités de recours aux services à la personne.
Une telle refonte des mécanismes de soutien pourrait engendrer des économies significatives pour les finances publiques, allant jusqu’à 1,1 Md€, soit plus de 10 % de l’effort financier total.
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